Erstveröffentlichung: 1. Dezember 2017
Redaktionell überarbeitet und aktualisiert: August 2026
Die Zeit der klaren Worte ist gekommen. Das galt im Dezember 2017, und es gilt auch bei der rückblickenden Betrachtung dieser politischen Phase.
Klarheit verlangt allerdings mehr als Zuspitzung. Sie verlangt die saubere Trennung zwischen politischer Kritik, verfassungsrechtlicher Realität und der strategischen Frage, wie Macht in einem demokratischen Staat tatsächlich organisiert, kontrolliert und begrenzt wird.
Die damalige Überschrift „Angela Merkel befinde sich „auf den Spuren eines Recep Erdoğan“, war bewusst provokativ. Sie darf jedoch nicht als Gleichsetzung der Bundesrepublik Deutschland mit dem politischen System der Türkei verstanden werden.
Eine solche Gleichsetzung würde weder den unterschiedlichen Verfassungsordnungen noch den unterschiedlichen politischen Entwicklungen gerecht. Deutschland war unter Angela Merkel kein Präsidialsystem und keine Diktatur. Die Bundesrepublik blieb ein parlamentarischer, föderaler und rechtsstaatlich verfasster Staat mit freien Wahlen, Opposition, unabhängigen Gerichten, föderaler Machtverteilung und verfassungsgerichtlicher Kontrolle.
Die entscheidende Frage war eine andere, und sie bleibt bis heute relevant: Wie weit kann sich politische Entscheidungsmacht innerhalb formal intakter demokratischer Strukturen konzentrieren, bevor parlamentarische Gegenmacht, innerparteiliche Konkurrenz, gesellschaftlicher Diskurs und institutionelle Kontrolle faktisch an Wirkung verlieren?
Genau an dieser Stelle ist der Vergleich mit der Türkei analytisch interessant, allerdings nur, wenn man ihn präzise führt. Die Türkei vollzog 2017 nach dem Verfassungsreferendum einen grundlegenden Umbau hin zu einem Präsidialsystem, das die Stellung des Präsidenten erheblich stärkte und wegen der Schwächung institutioneller Gegengewichte international kritisiert wurde. Deutschland ging diesen Weg nicht.
Dennoch kann auch ein parlamentarisches Regierungssystem Tendenzen zur Machtkonzentration entwickeln, insbesondere dann, wenn Regierung, Regierungsmehrheit, Parteiführungen und zentrale Entscheidungsstrukturen über lange Zeiträume eng miteinander verschränkt sind.
Das ist keine Besonderheit Angela Merkels. Es gehört strukturell zum parlamentarischen Regierungssystem. Regierung und parlamentarische Mehrheit stehen sich nicht wie zwei vollständig voneinander getrennte Gewalten gegenüber. Sie bilden regelmäßig einen politischen Funktionsverbund.
Das deutsche Verfassungssystem kennt deshalb keine vollständig isolierten Gewalten nach einem schematischen Modell, sondern eine Gewaltenteilung mit erheblichen Gewaltenverschränkungen. Gerade daraus erwächst die besondere Bedeutung der Opposition, des Bundesrates, der Gerichte, der Medien, der innerparteilichen Willensbildung und einer kritischen Öffentlichkeit.
Die Frage des Jahres 2017 war deshalb nicht, ob Deutschland keine Gewaltenteilung mehr besaß. Die wichtigere Frage war, wie wirksam die vorhandenen institutionellen Gegengewichte unter den Bedingungen einer über viele Jahre dominierenden Kanzlerschaft, Großer Koalitionen, hoher Parteidisziplin und einer zunehmend europäisierten Entscheidungsebene tatsächlich noch funktionierten.
Angela Merkel war im Dezember 2017 seit zwölf Jahren Bundeskanzlerin. Nach der Bundestagswahl vom 24. September 2017 war die Regierungsbildung ins Stocken geraten, nachdem die Gespräche über eine sogenannte Jamaika-Koalition aus CDU, CSU, FDP und Grünen abgebrochen worden waren.
Deutschland befand sich in einer ungewöhnlich langen Phase geschäftsführender Regierungsarbeit. Dabei muss eine damalige Fehlannahme korrigiert werden: Die geschäftsführende Bundesregierung war weder rechtlos noch illegitim und auch nicht lediglich auf administrative Notmaßnahmen beschränkt. Das Grundgesetz sieht für genau diesen Fall vor, dass Bundeskanzler und Bundesminister ihre Geschäfte bis zur Ernennung ihrer Nachfolger weiterführen.
Die geschäftsführende Bundesregierung verfügte grundsätzlich weiterhin über die verfassungsrechtlichen Kompetenzen einer Bundesregierung. Politisch bestand allerdings ein gewichtiger Unterschied. Sie war nicht vom neu gewählten Bundestag ins Amt gewählt worden und befand sich deshalb in einer Übergangsphase, in der insbesondere bei langfristigen oder schwer reversiblen Entscheidungen besondere politische Sensibilität geboten war.
Gerade diese Konstellation machte den Glyphosat-Vorgang vom November 2017 so aufschlussreich. Der damalige Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt stimmte auf europäischer Ebene einer Verlängerung der Glyphosat-Zulassung um fünf Jahre zu, obwohl innerhalb der Bundesregierung zwischen Landwirtschafts- und Umweltministerium keine Einigkeit bestand und Deutschland sich deshalb zuvor enthalten hatte.
Angela Merkel erklärte anschließend ausdrücklich, Schmidts Entscheidung habe nicht der abgestimmten Weisungslage der Bundesregierung entsprochen. Schmidt wiederum übernahm öffentlich die Verantwortung für seine Entscheidung. Damit lässt sich die damalige Behauptung, Merkel müsse diesen Vorgang notwendigerweise vorher gesteuert oder gebilligt haben, nicht belastbar aufrechterhalten.
Der Vorgang bleibt dennoch politisch bemerkenswert. Ein Bundesminister einer geschäftsführenden Regierung setzte auf europäischer Ebene eine Entscheidung durch, die von erheblicher politischer Tragweite war und der abgestimmten Regierungslinie widersprach. Die Bundeskanzlerin rügte ihn, beließ ihn aber im Amt. Damit stellte sich eine durchaus legitime Führungs- und Verantwortungsfrage:
Welche Konsequenzen folgen innerhalb einer Regierung, wenn ein Minister entgegen einer verbindlich abgestimmten Position handelt und dadurch auf europäischer Ebene Tatsachen schafft? Die entscheidende Kritik liegt damit nicht in der Unterstellung einer geheimen Steuerung durch die Kanzlerin. Sie liegt in der Frage nach politischer Verantwortlichkeit, Führungsdurchsetzung und institutionellen Konsequenzen.
Auch der EU-Afrika-Gipfel vom 29. und 30. November 2017 muss rückblickend präziser eingeordnet werden als damals. Die dort behandelten Fragen zu Migration, Libyen, Rückkehr, humanitärem Schutz und europäisch-afrikanischer Zusammenarbeit waren keine alleinige Entscheidung Angela Merkels.
Es handelte sich um einen gemeinsamen Prozess der Europäischen Union und der Afrikanischen Union unter Einbeziehung der Vereinten Nationen. Vereinbart wurden unter anderem Maßnahmen zum Schutz von Migranten und Flüchtlingen in Libyen, zur freiwilligen Rückkehr in Herkunftsländer sowie zur Umsiedlung besonders schutzbedürftiger Menschen.
Das entzieht die europäische Migrationspolitik jedoch keineswegs der politischen Kritik. Im Gegenteil. Gerade die Jahre ab 2015 haben eine grundlegende staatsstrategische Frage offengelegt: Wie werden Entscheidungen über Migration, Grenzregime, humanitäre Verpflichtungen, europäische Solidarität, Aufnahmefähigkeit und langfristige gesellschaftliche Folgen getroffen, und in welchem Umfang sind Parlamente und Bevölkerung in Entscheidungen einbezogen, deren Wirkungen Jahrzehnte überdauern können?
Auch hier liegt der Kern nicht in der Behauptung, eine einzelne Bundeskanzlerin habe allein und außerhalb jeder Rechtsordnung gehandelt. Der interessantere Befund lautet, dass sich in modernen europäischen Regierungssystemen erhebliche politische Entscheidungen zunehmend über das Zusammenspiel nationaler Exekutiven, europäischer Institutionen, internationaler Organisationen und administrativer Strukturen vollziehen.
Dadurch können Verantwortlichkeiten diffuser werden. Entscheidungen bleiben rechtlich zurechenbar, politisch wird jedoch für den Bürger immer schwerer erkennbar, wer tatsächlich welche Entscheidung vorbereitet, durchgesetzt und verantwortet hat. Das ist eine demokratische Strukturfrage ersten Ranges.
Die Regierungszeit Angela Merkels eignet sich deshalb auch rückblickend als Untersuchungsgegenstand für eine Entwicklung, die weit über ihre Person hinausgeht. Es geht um die Transformation klassischer parlamentarischer Demokratie unter den Bedingungen europäischer Integration, internationaler Verpflichtungen, starker Parteiapparate, Koalitionslogik und zunehmender Exekutivkoordinierung. In einem parlamentarischen System entsteht Machtkonzentration nicht notwendigerweise dadurch, dass eine Verfassung außer Kraft gesetzt wird.
Sie kann auch dadurch entstehen, dass formell voneinander getrennte oder sich kontrollierende Institutionen politisch weitgehend in dieselbe Richtung wirken, während Gegenkräfte schwächer werden.
Gerade deshalb darf politische Kritik nicht den Fehler machen, aus einer starken Kanzlerschaft eine Diktatur zu konstruieren. Sie muss vielmehr untersuchen, welche institutionellen Mechanismen Macht begrenzen, welche davon tatsächlich funktionieren und an welchen Stellen demokratische Kontrolle verbessert werden muss.
Das gilt auch für die Rolle des Bundespräsidenten Frank-Walter Steinmeier während der schwierigen Regierungsbildung 2017. Steinmeier war nicht aufgrund einer geheimen Absprache politischer Parteien ins Amt gelangt, sondern nach dem vom Grundgesetz vorgesehenen Verfahren durch die Bundesversammlung gewählt worden.
Nach dem Scheitern der Jamaika-Sondierungen wirkte er darauf hin, die parlamentarischen Möglichkeiten zur Regierungsbildung auszuschöpfen, bevor Neuwahlen in Betracht gezogen würden. Man kann diese politische Haltung kritisieren. Man kann fragen, ob Neuwahlen zu diesem Zeitpunkt politisch klarer gewesen wären. Man kann auch darüber diskutieren, wie weit ein Bundespräsident bei einer schwierigen Regierungsbildung politisch moderieren sollte.
Aber die verfassungsrechtliche Funktion des Bundespräsidenten bestand gerade darin, innerhalb der bestehenden Ordnung Möglichkeiten einer parlamentarischen Regierungsbildung auszuloten.
Der zentrale demokratische Maßstab bleibt Artikel 20 des Grundgesetzes. Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird durch Wahlen und Abstimmungen sowie durch die besonderen Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung sind an die verfassungsmäßige Ordnung beziehungsweise an Gesetz und Recht gebunden. Dieser Artikel ist keine politische Dekoration. Er beschreibt den Kern der deutschen Staatsordnung.
Gerade deshalb muss auch der damalige Bezug auf Artikel 20 Absatz 4 des Grundgesetzes heute präzisiert werden. Das dort verankerte Widerstandsrecht ist kein politisches Instrument gegen eine Regierung, deren Entscheidungen man für falsch, schädlich oder sogar schwerwiegend hält.
Es ist ein äußerstes verfassungsrechtliches Notrecht für den Fall, dass jemand tatsächlich unternimmt, die in Artikel 20 geschützte Ordnung zu beseitigen und andere Abhilfe nicht mehr möglich ist. 2017 bestanden Wahlen, Parlamente, Opposition, Verwaltungsgerichte, ordentliche Gerichte, Bundesverfassungsgericht, Bundesrat, föderale Strukturen, freie Öffentlichkeit und vielfältige Möglichkeiten politischer und rechtlicher Gegenwehr.
Politische Kritik konnte und durfte äußerst scharf sein. Die Voraussetzungen des Widerstandsrechts waren aber nicht allein deshalb erfüllt, weil Entscheidungen der Bundesregierung oder der Bundeskanzlerin als fundamental falsch beurteilt wurden. Gerade eine staatsrechtlich ernsthafte Kritik muss diese Grenze halten.
Das Gleiche gilt für die Bundeswehr. Die Bundeswehr ist keine politische Reserveinstanz, die eingreift, wenn Regierung oder Parlament von Teilen der Bevölkerung für fehlgeleitet gehalten werden. Sie ist eine Parlamentsarmee und fest in die verfassungsmäßige Ordnung eingebunden.
Das Grundgesetz setzt einem Einsatz der Streitkräfte im Inneren bewusst äußerst enge Grenzen. Der Eid eines Soldaten begründet keine eigenständige politische Entscheidungskompetenz der Streitkräfte gegenüber den demokratisch legitimierten Verfassungsorganen. Gerade darin liegt eine der entscheidenden Lehren deutscher Geschichte.
Der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung liegt zunächst bei den Institutionen des Rechtsstaates selbst: Parlamenten, Gerichten, Verfassungsorganen, föderalen Strukturen, Sicherheitsbehörden und letztlich den Bürgern durch ihre politischen Rechte. Streitkräfte sind nicht Schiedsrichter über politische Richtigkeit.
Was bleibt also von der damaligen Kritik? Mehr, als es zunächst erscheinen mag. Es bleibt die Frage, wie viel Exekutivmacht ein parlamentarisches System verträgt. Es bleibt die Frage, wie stark ein Bundeskanzler oder eine Bundeskanzlerin über lange Amtszeiten hinweg nicht nur Regierung, sondern auch Partei, Koalition, europäische Entscheidungsprozesse und die politische Agenda prägen kann.
Es bleibt die Frage, ob parlamentarische Kontrolle stark genug ist, wenn Regierungsfraktionen aus parteipolitischer Loyalität heraus ihre eigene Regierung nur eingeschränkt kontrollieren. Es bleibt die Frage, wie viel innerparteiliche Unabhängigkeit Abgeordnete tatsächlich besitzen, wenn politische Karrierewege, Listenplätze, Ausschussfunktionen und Regierungsämter von Parteistrukturen abhängig sind. Es bleibt die Frage, inwieweit europäische Entscheidungsmechanismen nationale demokratische Verantwortlichkeit verdünnen.
Und es bleibt die Frage, wie Deutschland sicherstellt, dass politische Führung immer wieder auf ihre eigentliche Grundlage zurückgeführt wird: die zeitlich begrenzte demokratische Beauftragung durch den Souverän.
Hier liegt auch der fundamentale Unterschied zwischen Deutschland und dem politischen Entwicklungsweg der Türkei. Die entscheidende Gefahr für eine Demokratie beginnt nicht erst mit einem formellen Staatsstreich oder der Abschaffung von Wahlen. Demokratische Ordnungen können schrittweise an Qualität verlieren, wenn institutionelle Kontrolle schwächer, politische Macht personeller, Parteien geschlossener, öffentlicher Diskurs enger und Verantwortlichkeiten weniger transparent werden.
Die richtige Antwort darauf ist jedoch gerade nicht die Abkehr vom demokratischen Verfassungsstaat. Die richtige Antwort ist seine Stärkung.
Mehr parlamentarische Eigenständigkeit, mehr institutionelle Kontrolle, mehr Transparenz über politische Entscheidungswege, mehr Verantwortungszurechnung, mehr innerparteilicher Wettbewerb, mehr Respekt vor dem freien Mandat, eine stärkere politische Öffentlichkeit und eine klare Trennung zwischen Staat, Regierung, Partei und persönlicher Macht sind keine Angriffe auf das parlamentarische System. Sie sind Voraussetzungen seiner Funktionsfähigkeit.
Deutschland benötigt keine schwächere Verfassungsordnung. Es benötigt eine Verfassungsordnung, deren politischer Geist wieder stärker gelebt wird. Auch Neuwahlen können in einer parlamentarischen Krise ein legitimer Weg sein. Sie sind jedoch kein Instrument zur administrativen Entfernung bestimmter Politiker, sondern Ausdruck des demokratischen Prinzips, politische Mehrheiten neu bestimmen zu lassen. Wer politische Veränderung will, muss sie über Wahlen, parlamentarische Mehrheiten, öffentliche Debatte, Parteien, gesellschaftliches Engagement und die Institutionen des Rechtsstaates organisieren.
Der Souverän ist nicht Zuschauer seines Staates. Aber Souveränität bedeutet ebenso wenig, dass jede politische Unzufriedenheit die Verfassungsordnung suspendiert. Souveränität bedeutet, dass politische Macht nur auf Zeit übertragen wird, kontrollierbar bleiben muss und jederzeit der demokratischen Verantwortlichkeit unterliegt.
Das ist die eigentliche Lehre aus dem Jahr 2017. Die damalige Regierungsbildungskrise, der Glyphosat-Vorgang, die Auseinandersetzungen um Migration, die außergewöhnlich lange Kanzlerschaft Angela Merkels und die gleichzeitig sichtbare Transformation der Europäischen Union warfen Fragen auf, die weit über einzelne Personen hinausreichen und bis heute nicht erledigt sind.
Wie verhindern Demokratien eine übermäßige Konzentration politischer Macht, ohne ihre Regierungen handlungsunfähig zu machen? Wie erhält ein Parlament seine Kontrollfunktion, wenn die Regierungsmehrheit zugleich politischer Träger der Regierung ist?
Wie bleibt politische Verantwortlichkeit sichtbar, wenn immer mehr Entscheidungen zwischen Berlin, Brüssel und internationalen Institutionen ausgehandelt werden? Wie verhindert ein Parteienstaat, dass Parteien ihre notwendige Vermittlungsfunktion zwischen Gesellschaft und Staat mit staatlicher Macht selbst verwechseln?
Und wie sorgt ein demokratischer Souverän dafür, dass seine Stimme nicht nur am Wahltag Gewicht besitzt, sondern politische Institutionen dauerhaft auf ihre dienende Funktion gegenüber Staat und Gesellschaft verpflichtet bleiben?
Das sind die Fragen, über die gesprochen werden muss. Nicht mit der Sprache des Umsturzes. Nicht mit persönlichen Herabsetzungen. Nicht mit der Behauptung, Deutschland sei eine Diktatur. Sondern mit der notwendigen Härte einer demokratischen Staatskritik, die gerade deshalb stark ist, weil sie das Recht, die Verfassungsordnung und die institutionellen Tatsachen auf ihrer Seite hält.
Politische Führung ist kein Eigentum. Regierungsämter sind keine persönlichen Machtpositionen. Parteien sind kein Ersatz für den Staat. Und eine demokratische Wahl ist weder Generalvollmacht noch Blankoscheck für vier Jahre. Jede Regierung bleibt dem Recht, dem Parlament und letztlich dem Souverän verantwortlich.
Genau deshalb ist die Zeit der klaren Worte niemals vorbei. Aber klare Worte gewinnen erst dann Gewicht, wenn sie nicht lauter, sondern präziser werden.
Deutschland benötigt keinen Bruch mit seiner demokratischen Ordnung. Deutschland benötigt eine politische Kultur, die diese Ordnung ernst nimmt, ihre Kontrollmechanismen stärkt, politische Verantwortung wieder eindeutig zurechnet und staatliche Führung konsequent an den Interessen des Landes und seiner Bürger misst.
Das ist kein Angriff auf die Demokratie.
Es ist die Voraussetzung dafür, dass Demokratie ihre eigene Substanz bewahrt.
Thomas H. Stütz
Chief Global Strategist
